Le président de la République a donné une conférence de presse le jeudi 25 avril afin de « répondre aux Français » ou plus exactement, aux « Gilets jaunes » qui manifestent chaque samedi depuis l’automne.
Parmi les mesures annoncées figure un bloc sur « la démocratie, l’organisation de l’État et l’administration » indiquant notamment que l’École nationale d’administration (ÉNA) « sera supprimée et il y aura la création d’une école des cadres du service public fondée autour de trois principes : un recrutement plus ouvert, une formation plus ouverte sur la société et l’université, une évolution des carrières (sans protection à vie et qui valorise les expériences de terrain) ». Ces éléments sont suffisamment clairs pour nous inspirer une réaction, même si le détail de la réforme sera annoncé à la fin de l’année 2019 par Frédéric Thiriez, avocat auprès du Conseil d’État et ancien président de la Ligue de football professionnel, chargé d’une mission sur ce sujet par Emmanuel Macron.
L’ÉNA avait été explicitement mise en cause par les « Gilets jaunes » qui, en janvier, avaient manifesté devant ses locaux à Strasbourg. Il est intéressant de constater que cette décision s’articule avec des propositions sur la fonction publique (« constituer des filières d’excellence à l’image de la société, sélectionnées sur des bases exclusivement méritocratiques » ) alors que dans le texte du discours qui devait être prononcé le soir de l’incendie de Notre-Dame de Paris, elle s’intégrait à des ambitions relatives à l’Éducation nationale. En effet, la réforme de l’ÉNA est à l’intersection des deux réflexions : sur l’administration de l’État et sur l’école.
« Le vivier où le régime puise ses agents »
L’ÉNA a été créée après la Seconde Guerre Mondiale, en 1945, afin de fournir à l’État les cadres permettant sa reconstruction. Dans ce contexte, il apparaissait que les élites civiles et militaires avaient largement failli à leur mission puisqu’elles n’avaient pas su protéger la France contre l’invasion puis l’occupation allemande, « étrange défaite » que d’aucuns tels Marc Bloch attribuèrent largement à la faiblesse des dirigeants de la fin de la IIIème République, recrutés essentiellement par cooptation, vieillissants, insuffisamment formés… et dépossédés d’une partie de leur pouvoir : « les maîtres d’antan avaient cessé de détenir le monopole des leviers de commande. » La création de l’école avait donc également pour ambition d’une part d’assurer une sélection à la fois transparente et d’excellence, basée sur le concours et d’autre part de doter les futurs administrateurs des savoirs essentiels pour faire fonctionner une machine publique puissante.
Cette aspiration s’est concrétisée au-delà des espérances. Dans L’Énarchie ou les mandarins de la société bourgeoise,« Jacques Mandrin » alias Jean-Pierre Chevènement, Alain Gomez et Didier Motchane écrivaient, vingt-deux ans seulement après la création de l’école : « c’est l’Énarque qui représente maintenant dans notre pays le visage quotidien du pouvoir ». En effet, aujourd’hui, l’administration est plus qu’une force d’exécution. Quatre des anciens présidents de notre République sont issus de cette école, qui fait figure de symbole de la gestion défaillante du pays, que l’on se place du point de vue de l’augmentation des inégalités ou de celui de l’absence d’anticipation des crises démographique et écologique.
On assiste donc bien à une confusion dans la conception de l’exercice du pouvoir, confusion qu’Emmanuel Macron entretient lui-même puisqu’il avait prévu de déclarer au sujet de la suppression de l’ÉNA : « Nous avons besoin de décideurs, d’une élite ». Or les décideurs, ce sont les élus, les politiques. Le rôle des fonctionnaires devrait être limité au conseil avant la prise de décision, à sa mise en œuvre et à l’évaluation. Les annonces faites pour lutter contre cette hypertrophie se placent à la fois sur le terrain du combat contre les inégalités et dans une perspective d’amélioration de l’action publique,mais elles devront s’accompagner de mesures visant d’une part à renforcer l’État et d’autre part à proposer une formation réelle aux étudiants sélectionnés.
Contre les inégalités sociales
Difficile en effet de continuer de miser sur le concours d’entrée pour assurer la méritocratie. La scolarité à l’ÉNA est en soi inégalitaire puisqu’à l’issue du classement se séparent pour toujours les administrateurs civils et les membres des « grands corps » (Conseil d’État, Cour des comptes, Inspection générale des finances, etc.). Ces derniers peuvent être choisis parmi les douze ou quinze premiers étudiants de la promotion (la « botte »). Ils garantissent des fonctions prestigieuses jusqu’à la fin de la carrière et, notamment pour cette raison, ont donc abondamment alimenté les rangs des élus, dont la fonction est par définition précaire. Emmanuel Macron lui-même était inspecteur des finances.
Mais ces survivances napoléoniennes contredisent trop manifestement l’idéal de mobilité de la République En Marche. Surtout, ils concentrent les privilèges rejetés en bloc par les Gilets jaunes et au-delà, par la population : un emploi garanti qui en plus de l’élection autorise le « pantouflage » dans le secteur privé au risque du conflit d’intérêt, un « esprit de corps » opacifiant l’attribution des postes et de très hautes rémunérations. C’est bien là la noblesse d’État décrite par Pierre Bourdieu.
Nous pouvons reprendre à notre compte l’analyse de la « dimension magique » de l’école et du titre scolaire qui consacrent l’individu et le groupe comme compétents (une compétence à vie) mais dont Bourdieu a montré « [que l’] on ne peut établir une fois pour toutes et pour tous les cas les parts qui reviennent à la capacité proprement technique et à ladignitéproprement sociale dans chacune des formes de compétence scolairement garanties ». Autrement dit, à l’école et particulièrement dans les grandes écoles s’opère une importante reproduction sociale, dont la conséquence est que « [l’ÉNA] ne ressemble pas à la société que nous sommes », comme l’a déploré Emmanuel Macron.
C’est ainsi que Fabrice Larat, directeur du Centre d’expertise et de recherche administrative (dépendant de l’école) a pu écrire que « la diversité sociale reste insuffisante, la représentation des femmes et des hommes dans les promotions est inégale, l’emprise de l’Institut d’études politiques de Paris sur le concours externe demeure très forte, les profils des lauréats au concours interne et au troisième concours ne sont pas assez diversifiés ». Il apparaît en effet que les origines socioprofessionnelles des élèves sont très homogènes : « Au niveau de la génération des parents, celles‑ci sont marquées par une très forte surreprésentation des catégories socioprofessionnelles supérieures. À l’inverse, la part des parents ouvriers ou employés est faible ».
Les inégalités socioprofessionnelles sont particulièrement importantes pour le classement de sortie et la composition des « grands corps ». Selon le même article, en effet, « 67,5 % des élèves des huit dernières promotions qui sont sortis dans les grands corps ont un père cadre dans le secteur public ou privé ou enseignant, alors que ce groupe compte déjà pour 53,8 % de l’ensemble de cet échantillon ». Mais il nuance également : « La présence récurrente de membres de familles qui se sont illustrées au service de l’État ne doit pas cacher que pour l’immense majorité, il n’y a pas d’hérédité professionnelle directe ».
L’ÉNA elle-même cherche à combattre cette image de machine à reproduire des élites bourgeoises : dans un tweet du 17 avril elle affirmait ainsi : « Dans la promotion actuelle de l’ÉNA 26% d’élèves boursiers de l’enseignement sup.14% d’élèves petits-enfants d’ouvrier 9% petits-enfants d’agriculteur 12% petits-enfants d’artisan ou commerçant 12% petits-enfants d’employé 56% d’élèves ont fait leurs études secondaires en région ». On remarquera qu’il faut remonter aux grands-parents pour trouver trace d’origines populaires… et que l’opprobre n’est pas seulement social mais aussi, territorial.
Contre la technocratie parisienne
Apparaît ici en filigrane la silhouette de l’État centralisateur, jacobin, qui décide depuis Paris dans l’aveuglement des réalités des « régions ». Ceux qui décident sont nés et ont grandi à Paris, loin des ronds-points, des déplacements nécessaires en voiture, de la « France moche». « Déconnectés du terrain », ils seraient incapables de conduire correctement la nation. C’est à cette revendication de la légitimité locale qu’entend répondre Emmanuel Macron en souhaitant envoyer une partie des fonctionnaires en région : « Il y en a trop dans les administrations centrales à Paris », a-t-il estimé.
C’est d’ailleurs bien le reproche principal qui leur est adressé : les énarques, sortis d’un « moule à penser unique » d’après Emmanuel Macron (« j’ai la tête d’un moule ? » avait-il pourtant demandé pendant la campagne présidentielle), sélectionnés pour leurs propriétés sociales et non en raison d’une réelle compétence, seraient enclins à privilégier leurs intérêts de classe par rapport à l’intérêt général, au mépris du besoin de protection ressenti par la population.
Cette accusation fait écho à L’Énarchie, qui dénonçait déjà la faiblesse de l’enseignement : « Plus qu’une école, l’ÉNA est un concours. D’abord un concours d’ambitions, ensuite un concours de sortie, quelquefois un concours de circonstances … la lecture du Mondeet des revues spécialisées tient lieu de formation commune ». En effet, si l’on n’y apprend rien ou pas grand-chose, cela signifie que l’individu n’aura que son propre bagage comme gouvernail.
Supprimer l’ÉNA sans affaiblir l’État
La réforme esquissée tant sur le plan du statut que sur celui de la formation des fonctionnaires vise bien à reconquérir une crédibilité perdue par le pouvoir et à restaurer des moyens d’action pour la puissance publique.
Cependant, prenons garde à des effets pervers. Le statut de la fonction publique ne protège pas que les agents : il garantit également aux administrés incorruptibilité et loyauté. Quelles seront les contreparties pour les contractuels si on exige d’eux les mêmes engagements qu’aux titulaires ? Quel sera leur poids dans une négociation, avec d’autres ministères ou avec des élus ? Comment pourront-ils conseiller sincèrement un ministre s’ils risquent de perdre leur poste ? Ne doit-on pas rechercher au contraire un équilibre entre la décision politique et la compétence que procure un corps de fonctionnaires ?
Autrement dit, c’est bien plutôt à cette confusion dans l’exercice du pouvoir soulignée plus haut qu’il faudrait mettre fin, par exemple en créant un réel statut de l’élu avec une rémunération associée qui permette à toute personne, fonctionnaire ou salariée du privé, de quitter ses fonctions professionnelles le temps d’un mandat en étant certaine de les retrouver ensuite. Les mandats pourraient être rallongés afin de lutter contre le court-termisme qui paralyse l’action, même si l’on ne pourra vaincre l’ «accélération» généralisée bien analysée par Hartmut Rosa.
De la même façon, il conviendra de remédier par ailleurs aux problèmes rencontrés par les fonctionnaires dans l’exercice de leurs missions, si l’on souhaite assurer la bonne marche de l’État. On pense par exemple au manque d’attractivité des carrières : rémunération faible (hors grands corps) au vu des responsabilités et de la charge de travail, gestion des ressources humaines insuffisante, marges de manœuvre trop faibles dans un contexte où l’action publique décline face aux agences et opérateurs, aux collectivités territoriales et à l’Union européenne…
Il s’agit de faire de l’État un employeur exemplaire et lui redonner les moyens d’agir sur le terrain, notamment en revivifiant les services déconcentrés sous l’égide du préfet. Ce sera la condition pour assurer l’égalité sur le territoire, également exigée par les Gilets jaunes et impossible à atteindre si l’on confie le pouvoir aux collectivités territoriales dans « un nouvel acte de décentralisation » (prévu pour le premier trimestre 2020, tant celles-ci sont disparates).
Une tendance toutefois semble difficile à renverser ou même à atténuer : celle à la complexification de l’action publique, qui entraîne une surspécialisation des fonctionnaires (et de plus en plus, des politiques) et entrave par là-même leur mobilité. Le « régime des experts » est donc loin d’être menacé.
À l’école des cadres du service public
La création de l’ÉNA en 1945 avait déjà l’ambition de remédier aux problèmes dus à un recrutement presque exclusivement parisien. Le concours interne, le troisième concours (créé en 1986) ouvert aux salariés du privé ou encore le tour extérieur, sont autant de moyens de « diversifier » les profils des étudiants sélectionnés. Comme l’écrit Fabrice Larat,
Le concours interne remplit bien les fonctions qui lui étaient assignées à sa création, à savoir favoriser la démocratisation : si un candidat issu d’un milieu populaire a en moyenne une chance sur 43 de réussir le concours externe, ses chances sont de 1/11 au concours interne et de 1/10 au troisième concours, ces deux voies d’accès comptant, rappelons‑le pour la moitié des places mises au concours chaque année.
Un quatrième concours, réservé aux titulaires d’un doctorat, a par ailleurs été ouvert en 2019. On pourrait espérer qu’il contrebalance le poids écrasant de l’économie et de la gestion dans la formation des énarques mis en évidence par Luc Rouban.
Ces moyens d’ouvrir la sélection pourraient être renforcés si l’on augmente le nombre de places attribuées aux procédures autres que le concours externe, avec pour limite le fait que cette étape de candidature arrive après bien d’autres, susceptibles d’« écrémer » les profils, comme le rappelle à nouveau Fabrice Larat:
l’ÉNA est avant tout le miroir des déformations déjà existantes, et l’effet de la surreprésentation de certaines catégories socio‑professionnelles mentionnée ci‑dessus apparaît dès lors comme difficilement évitable compte tenu de l’organisation pyramidale du système et de l’existence de filtres successifs dont les effets s’accumulent.
Faudrait-il développer la classe préparatoire « Égalité des chances » créée en 2009, mais qui fait pourtant peu recette ? Développer les conventions avec des établissements situés dans des zones défavorisées, comme le fait Sciences Po ? Établir des quotas ?
Si la fusion avec l’École nationale de la magistrature (qui forme les juges et procureurs) semble abandonnée, un rapprochement avec les Instituts régionaux d’administration (IRA) apparaît comme nécessaire. Les IRA forment les attachés d’administration, qui auraient vocation à devenir administrateurs dans le déroulement de leurs carrières. Or aujourd’hui ce passage est quasiment impossible. La formation dispensée dans d’autres écoles comme l’École des hautes études de santé publique (EHESP, pour les directeurs d’hôpitaux) ou l’Institut national des études territoires (INET, pour les administrateurs territoriaux) pourrait par ailleurs être harmonisée avec celle de la nouvelle école des cadres du service public, tant les missions peuvent être comparables.
Emmanuel Macron a insisté sur le repérage des bons « dirigeants » sur le terrain et en effet, cette compétence, que les cadres de la fonction publique activent au quotidien, n’est pas ou peu enseignée à l’ÉNA. Elle pourrait constituer le socle de l’enseignement de cette école véritablement d’« application », qui habituerait par ailleurs les élèves à travailler davantage avec les chercheurs (via le Centre d’expertise et de recherche administrative et sa Revue française d’administration publique) et avec les administrés, dans un contexte où l’action publique évolue beaucoup et doit associer davantage la population. Cette demande forte de participation, exprimée par les Gilets jaunes à travers le « référendum d’initiative citoyenne », est en effet totalement absente de ce projet de réforme.
Photo Credit: fotogoocom, École Nationale d’Administration, via Wikimedia Commons, CC BY 3.0.